Tributo é prestação pecuniária, compulsória, prevista em lei, cobrada mediante administrativa vinculada, que não se constitua em sanção por ato ilícito (art. 3º do Código Tributário Nacional), devida ao Estado. Tributo, portanto, decorre de imposição legal. Entre as espécies do gênero tributo, tem-se a taxa; ela decorre de serviço eminentemente público, que só pode ser prestado pelo Estado, desde que a contraprestação seja serviço público específico e divisível, ou então decorrente do exercício regular do poder de polícia.
Há serviços de adesão compulsória, prestados sem concorrência entre o serviço oferecido pelo Estado e fornecido por particular, como recolhimento de lixo, os quais ensejarão cobrança de taxa ainda que os serviços não sejam prestados, mas que estejam potencialmente à disposição do particular; há aqueles, de não adesão compulsória, como emissão de passaporte, mas que são prestados apenas pelo Estado, devidos em função apenas da realização do serviço.
De toda forma, para exemplificar, serviço de emissão de passaporte, por ser apenas prestado pelo Estado, é remunerado mediante taxa (tributo) – o que, para ser criado, depende de lei. Jamais de ato unilateral do poder executivo.
A Tarifa é igualmente uma prestação pecuniária, devida ao Estado, mas em função de um serviço realizado pelo Estado como se particular fosse, ou, dito de outro modo, em razão de um contrato firmado pelo particular com o Estado. Trata-se de serviço realizado pelo Estado, e contratado pelo particular, que encontra concorrência entre pessoas de direito privado.
Assim, o valor que se paga para emissão de passaporte é taxa (não se pode emitir o passaporte em outro espaço que não na sede a polícia federal, órgão público), eis que o serviço é eminentemente público.
O montante que se paga pelo fornecimento de energia elétrica, ainda que a energia seja fornecida pelo Estado, é tarifa. É que, por mais curioso que possa parecer, o sujeito pode se valer de um gerador próprio de energia; não está obrigado a se ligar à rede pública. Ao usar e pagar pelo uso da área azul, está-se diante de tarifa; por estúpido que possa soar o sujeito poderia ter usado o estacionamento privado. Ao andar de ônibus, serviço público, o valor recolhido tem natureza de tarifa; este mesmo sujeito, por mais caro que possa parecer, poderia escolher ir de táxi. Essas contraprestações, quando remuneradas, o são por tarifas – a contraprestação não é um serviço realizado apenas pelo Estado.
Tributo do tipo taxa, portanto, decorre de imposição legal (valor recolhido para emissão de documento de identidade); já tarifa é valor recolhido em função de um serviço prestado pelo Estado, mas que encontra concorrência no particular (tarifa de ônibus, por hipótese).
O Supremo Tribunal Federal, em julgamento excessivamente didático de relatoria do Ministro Lewandowski, cuidou de diferenciar ambos institutos; transcreve parte do julgamento que confirma o já esboçado:
“A compulsoriedade de um tributo decorre do fato de que é jurídica irrelevante o elemento volitivo para que a obrigação de pagar se mostre exigível. É o que pensa Geraldo Ataliba, ao assentar que: ‘ o fulcro do critério do discrímen está primeira no modo de nascimento da obrigação. Se se trata de vínculo nascido da vontade das partes, estar-se-á diante de figura convencional (obligatio ex voluntate), mútuo, aluguel, compra e venda etc.. Isto permite discernir a obrigação tributária das obrigações convencionais. Se pelo contrário, o vínculo obrigacional nascer independentemente da vontade das partes – ou até mesmo contra essa vontade – por força da lei, mediante a ocorrência de um fato jurídico lícito, então estar-se-á diante de um tributo, que se define como obrigação jurídica legal, pecuniária que não se constitui em sanção de ato ilícito, em favor de uma pessoa pública (…) Em outras palavras, se a alguém é dado optar por certo comportamento dentre vários outros igualmente possíveis, e estando um ou mais deles liberados do pagamento de determinada obrigação pecuniária, a submissão ao ônus passa a ter caráter voluntário, o que não se coaduna com o conceito de tributo. Se por outro lado, todos os meios legítimos de realização desse mesmo comportamento levarem ao pagamento compulsório da obrigação, o ônus, por não depender da vontade do responsável, apresentará inequívoca natureza tributária”. (RE 576189 – Órgão julgador: Tribunal Pleno – Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI – Julgamento: 22/04/2009 – Publicação: 26/06/2009)
É induvidoso que, então, tributos (do tipo taxa) e tarifas são valores devidos ao Estado: o primeiro em função de contraprestação estatal eminentemente pública, cujo serviço só pode ser prestado pelo Estado[1]; o segundo é devido em função de uma contraprestação estatal mas que pode também ser realizada pelo particular.
A lei nº 11.445/07, de 05 de janeiro de 2007, qual estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, fixou em seu artigo 29 que os serviços públicos de saneamento básico terão sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, entre outros, de resíduos sólidos. Vide artigo 29 da norma:
“Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo usuário, nos seguintes serviços: (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)
I – de abastecimento de água e esgotamento sanitário, na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos, conjuntamente; (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)
II – de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, conforme o regime de prestação do serviço ou das suas atividades; e (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)
III – de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, na forma de tributos, inclusive taxas, ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou das suas atividades. (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)”.
A mesma lei, em seu artigo 35, trata da possibilidade de instituir taxas ou tarifas para prestação de serviço de limpeza urbana ou manejo de resíduos sólidos, o que, interpretando em conjunto com o Código Tributário Nacional, reclama conclusão pela possibilidade de apenas instituir taxa para recolhimento de resíduos sólidos, porque, a rigor, se trata de serviço eminentemente público. O contribuinte não terá escolha senão se utilizar do serviço público.
“Art. 35. As taxas ou as tarifas decorrentes da prestação de serviço de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos considerarão a destinação adequada dos resíduos coletados e o nível de renda da população da área atendida, de forma isolada ou combinada, e poderão, ainda, considerar”.
Dito de outro modo, em nenhum momento a Lei que traz o marco regulatório do saneamento básico fixou que, para remunerar recolhimento de resíduos sólidos, o instituto a ser utilizado para remunerá-lo, no serviço público de resíduos, seria tarifa.
Tratando-se de serviço público, que será prestado pelo Estado, e não tendo possibilidade do contribuinte escolher outro na concorrência, é taxa. Não tarifa.
Aliás, a Lei n.º 11.445/2007, de natureza ordinária, à luz do artigo 146, III, da Constituição Federal[2], qual exige Lei Complementar para definição de tributos, nem poderia estabelecer tipo diferente daquele fixado pelo Código Tributário Nacional (recepcionado como Lei Complementar pelo atual texto constitucional) – ou seja, taxa para remunerar serviço público eminentemente público.
Feita a abordagem teórica inicial, passa-se ao caso concreto.
O Município criou tarifa por Decreto (n.º 277/2021), publicado em 07 de dezembro de 2021, a incidir sobre serviços públicos – que não encontram concorrência na iniciativa privada e só podem ser prestados pelo Estado ou alguém indicado por ele, não havendo escolha do contribuinte – de manejo de resíduos sólidos. Instituiu, assim, em Ribeirão Preto, a tarifa pela prestação de serviço público de manejo de resíduos sólidos:
“Artigo 1º – Fica instituída, no âmbito do Município de Ribeirão Preto, a tarifa pela prestação do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos (RSU), prevista na Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro 2007, atualizada pela Lei Federal nº 14.026 de 15 de julho de 2020, cujo cálculo e cobrança estão estabelecidos neste decreto. Parágrafo Único – O serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos (RSU) compreende as atividades de coleta, transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos”.
Tratando-se de serviço eminentemente público, para o qual não há escolha ao particular, ele tem que se valer do Estado, o valor devido ao mesmo Estado terá natureza de tributo. Jamais, como quis o Município, de tarifa.
Sem discutir o cálculo da cobrança, pautada em fórmula que leva em conta o volume de água faturado e, entre outros, a categoria do usuário, a cobrança, ainda assim, não passa pelo teste de constitucionalidade.
A rigor, não se observou princípio básico de todo e qualquer tributo, o da legalidade – necessidade de lei, consoante artigo 150, I, da Constituição Federal.
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
O valor devido ao Município, pelo manejo de resíduos, porque se trata de serviço eminentemente público, é tributo. Reclamaria edição de lei. O Município editou Decreto, instrumento unilateral, o que é vedado pela Constituição Federal.
Ainda que se admita, por mero exercício de debate, a possibilidade de criar tarifa para remunerar o serviço público de manejo de resíduos, que não pode ser prestado por particular, mesmo assim, a política tarifária dependeria de lei. É o artigo 175 da Constituição Federal:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
III – política tarifária”.
A política tarifária depende, a rigor, igualmente, de lei. Mesmo que não seja tributo, então, sendo tarifa, é o caso, ainda assim, de criar por lei. Foi instituído, todavia, por Decreto.
É induvidoso, pois: i) o serviço de manejo de resíduos é eminentemente público; ii) deve ser remunerado através do tributo, por ser serviço eminentemente público, taxa; iii) não poderia, por isso mesmo, ser instituído, como fez o Município, por Decreto; iv) dependeria, a rigor, de lei; e, quando menos, v) ainda que admitíssemos possibilidade de remunerar o serviço por tarifa, a política tarifária dependeria de lei.
David Borges Isaac
E-mail: david.isaac@brasilsalomao.com.br
[1] Não se ignora que a contraprestação pode ser também exercício regular do poder de polícia.
[2] Art. 146. Cabe à lei complementar:
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
